X
تبلیغات
نماشا
رایتل

همه چیز از همه جا

نوشته های سید محمد رضا مجابی

عوامل اجرای بودجه

شنبه 9 مرداد‌ماه سال 1389 17:20 نویسنده: سید محمد رضا مجابی نظرات: 0 نظر چاپ

عوامل اجرای بودجه

بودجه ریزی بر مبنای عملکرد وارتباط آن با مدیریت منابع

چکیده

باگسترش وظایف دولت وافزایش مخارج دولتی وارتباط آن با اقتصادکشور،کنترل مخارج دولت اهمیت خودراازدست داد ونیاز به بهبود در سیستم های برنامه ریزی،کنترل و مدیریت منابع دولت مطرح گردید .مدیریت منابع دولت نیاز به مشخص کردن اهداف وتاکید برنتایج وسپس استفاده از مدیریت هزینه وحسابداری مدیریت برای کاهش هزینه ها وافزایش کیفیت خدمات دارد.تاکید برنتایج عملکرد باعث می شود که استفاده کنندگان گزارشهای مالی دولت دید وسیعتری پیداکرده واطلاعات بیشتری در مورد نتایج عملکرد وهزینه های اجرای فعالیتها داشته باشند.این امر موجب توجه دولتمردان وسیاستگذاران به اقتصادی بودن وکارایی واثربخشی منابع دولت می گردد.برای تحقق این امر نه تنها باید روشهای بودجه بندی موجود برای افزایش هماهنگی در این سیستم بهبود یابد بلکه باید بعد جدیدی را برای ارزیابی مدیریت فعالیتهای دولتی مطرح ساخت تا با تاکید بر اهداف ،نتایج، محاسبه بهای تمام شده فعالیتها وکاهش هزینه ها ومدیریت فعالیتهای دولتی باعث افزایش رضایت مردم وارایه خدمات با کیفیت بالاوهزینه پایین گردد)عبدالمهدی انصاری ومهدی زینالی،1387).

واژهای کلیدی: بودجه ریزی بر مبنای فعالیت، قیمت تمام شده، نظام حسابداری، هزینه یابی بر مبنای فعالیت، نظام نظارت داخلی.

مقدمه

مهمترین برنامه مالی و صورت دخل و خرج هر دولت ،برنامه ای تحت عنوان بودجه سالیانه است . روشهای مختلفی برای کارآمد کردن بودجه وجود دارد . در دهه های مختلف ، رویکردهای متفاوتی برای تنظیم بودجه سالانه ارائه شده است که شامل بودجه نویسی سنتی ، بودجه برنامه ای ، بودجه ریزی برمبنای صفر ، سیستم بودجه طرح و برنامه و بودجه عملیاتی است .

بودجه ریزی عملیاتی در واقع یکی از رویکردهای اثربخش در نظام بودجه ریزی است که برمبنای قیمت تمام شده خروجی ها تعریف می شود . در این سیستم سلسله مراتبی از برنامه طرح ، پروژه و فعالیت تعریف می شود ، به طوری که براساس استانداردها و نرمهای مربوط به هر فعالیت می توان به قیمت تمام شده آن فعالیت دست پیدا کرد . برای هریک فعالیت یا واحد تصمیم ، شاخص هایی تعریف می شود که به صورت کیفی یا کمی قابل

اندازه گیری است ، این شاخص ها می تواند شامل نیروی انسانی (نفر ساعت) یا زمان اجرای هر فعالیت باشد ، که اگر زیر ساخت های مربوط به آن به خوبی فراهم شده باشد ، قیمت تمام شده هر فعالیت بر مبنای معیارها و شاخص های تعریف شده تعیین می شود . در این صورت می توان محاسبه کرد که هر فعالیت و هر پروژه و هر طرح در بالاترین سطح هر برنامه تا چه اندازه یک سازمان یا دولت را به اهداف کوتاه مدت ، میان مدت و بلند مدت خود می رساند . برای اجرای نظام بودجه ریزی عملیاتی ، زیر ساخت هایی همچون استقرار نظام حسابداری قیمت تمام شده لازم است . پیروی از فلسفه بودجه ریزی برمبنای صفر یعنی اولویت بندی فعالیت ها ، پروژه ها و طرحها و برنامه های دولت در زمان تدوین بودجه ، بدین معنا که بودجه هر سال برمبنای اهداف آن سال و اولویت های دولت در آن سال باید تدوین شود و تمام فعالیت ها صرف نظر از سیستم گذشته نگر باید براساس اهداف و

شاخص هایی اولویت گذاری گردد و منابع محدود کشور به منظور دستیابی به اهداف موردنظر به فعالیت تعریف شده و اولویت دار اختصاص یابد .

در سیستم بودجه ریزی عملیاتی وجود یک نظام جامع اطلاعات مدیریت با رویکرد فناوری اطلاعات لازم است . که این سیستم جامع باید فصول مختلف و برنامه های مختلف را با رویکردهایی برمبنای برنامه ریزی ریاضی و بهینه به هم ارتباط داد . بدین ترتیب صرفه جویی قابل توجهی در منابع مالی و ریالی کشور ناشی از شناخت فعالیت های زائد ، موردی کاری و دوباره کاری ها پدید می آید .(عادل آذر،1386)

تاریخچه بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد برای اولین بار به طور جدی در امریکا در دهه 1950 مورد استفاده قرار گرفت. تلاش هایی که در این زمینه صورت گرفته به طور عمده در جهت توسعه اطلاعات عملکرد برای بودجه و تغییر جهت فرآیند بودجه ریزی در آمریکا از تکیه بر داده ها به محصولات تولید شده بوده است . در سالهای اولیه ، بودجه ریزی بر مبنای عملکرد تغییری اساسی در تصمیم گیری مالی تلقی نمی شد و از آن به عنوان یک پیوست یا الحاقی سند اصلی بودجه که برای برخی عملیات مبتنی بر خدمات مناسب بود استفاده می گردید . اصلاحات مزبور به دلیل اشکالات نظام حسابداری مناسب برای تشخیص هزینه کامل عملیات دولت و نبود شاخص های مناسب عملکرد و به خصوص به دلیل عدم تمایل تصمیم گیران به استفاده از اطلاعات عملکرد توفیقی نداشت و متوقف شد .

با شروع دهه 1960 در وزارت دفاع امریکا بسته برنامه ریزی بودجه بندی با عنوان اختصاصی PPBS مورد استفاده قرار گرفت و پس از آن در سال 1965 جانسون رئیس جمهور امریکا استفاده از این نظام را برای سایر دستگاههای اجرایی امریکا الزامی کرد . این اقدام موجب اصلاحات زیادی در تمامی سطوح دولتی امریکا شد ، هر چند که تا سال 1969 که نیکسون به ریاست جمهوری رسید ، نظام PPBS هنوز به طور کامل در دستگاههای اجرایی امریکا به اجرا در نیامده بود .

در سال 1971 دفتر بودجه امریکا دستور توقف اجرای نظام PPBS را صادر کرد، طبق گزارش دفتر بودجه آمریکا عدم درک صحیح مسئولان اجرایی نظام PPBS و عدم تعهد آنها نسبت به اجرای آن ، همراه با مشکلات بوروکراسی ، مهم ترین عوامل عدم موفقیت این نظام در آمریکا بوده است .

اگر چه نظام PPBS در آمریکا پیاده نشد اما تاثیر ماندگاری در بسیاری از کشورهای صنعتی و در حال توسعه داشت .

در نیمه دوم دهه 1960 با انتشار کتاب راهنمای بودجه ریزی برنامه ای و عملیاتی سازمان ملل متحد ، استفاده از این دو نظام بودجه ریزی به عنوان ابزار برنامه ریزی عملکرد تقویت شد . در پایان دهه 1960 تقریباً تمامی کشورهای آمریکای لاتین و کشورهای آسیایی از بودجه ریزی برنامه ای استفاده می کردند ولی تاثیر این نظام بر تصمیم گیری های بودجه ای ناامید کننده بود.

در کشور آمریکا بعد از نظام PPBS نوآوری هایی در زمینه بودجه ریزی شد ، مانند «مدیریت بر مبنای عملکرد» و« بودجه ریزی بر مبنای صفر » که هر دو نظام مزبور اثرهای محدودی داشتند . در سال 1994 با تصویب قانون « مسئولیت مالی» در نیوزلند اصلاحات وسیعی در بودجه ریزی این کشور آغاز شد که به سرعت به کشورهای انگلیس و استرالیا تسری یافت موضوع اصلی این اصلاحات که تحت عنوان کلی مدیریت جدید بخش عمومی مطرح گردید ، تاکید بر ستاده (محصول) ، نتایج و بودجه ریزی برمبنای عملکرد به خصوص استفاده از اطلاعات عملکرد در بودجه بود . موارد مزبور با سایر اصلاحات مدیریت مخارج عمومی مانند انعطاف پذیری بیشتر دستگاههایی اجرایی ، واگذاری وظایف از طریق انعقاد قراردادها و حرکت از حسابداری نقدی به تعهدی همراه گردید . بر خلاف تلاش های اولیه بودجه ریزی عملیاتی ، حرکت جدید به سوی بودجه ریزی بر مبنای عملکرد با موفقیت همراه بود .

ویژگی کلیدی نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد جدید ، تلفیق اهداف نظام مدیریت بودجه با پاسخگویی مناسب است به بیان دیگر عملکرد خوب مورد تشویق قرار می گیرد و عملکرد نامطلوب تنبیه می شود .

تحقیقات نشان می دهد که اجرای موفق این نظام نیازمند موارد زیر می باشد.

1- شاخص های عملکرد مشخص شده و به گونه ای گزارش شود که قابلیت عملیاتی شدن آن توسط مدیران وجود داشته باشد .

2- دستگاههای اجرایی از استقلال بیشتر برخوردار باشند ، به نحوی که قادر باشند بهترین و کاراترین روش ارائه خدمات را تعیین کنند .

3- تغییرات لازم در عوامل انگیزشی و تنبیهی برای مدیران دستگاههای اجرایی پیش بینی شود . (محمد کردبچه،1385)

تعریف و تبیین برنامه های اجرایی

مهمترین عامل نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد « برنامه» است . «برنامه » مجموعه ای از فعالیت ها یا پروژه های تحت نظر دستگاه یا واحد اجرایی خاص است که با استفاده از منابع موجود به دستیابی اهداف و نتایج موردنظر کمک می کند . اهداف عملیاتی برنامه باید برآورد شدنی باشد . براین اساس بودجه ریزی و حسابداری باید به نحوی انجام گیرد که هزینه ها و درآمدهای هر برنامه یا فعالیت برای تصمیم گیران مشخص باشد . با توجه به ویژگیهای یادشده ، نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد مطلوب در ارتباط با برنامه باید دارای سه مشخصه اساسی باشد :

اول ساختار برنامه در چهارچوب اهداف راهبردی تعریف شود ، دوم چهارچوب برنامه به نحوی تعریف شود که تصمیم گیری و اولویت بندی را تسهیل کند ، سوم ساختار آن به گونه ای باشد که پاسخگویی را تقویت کند .

تعیین شاخصهای عملکرد و اهداف کمی مربوط به هریک

در فرآیند پاسخگویی ، هر مدیر برای تولید مجموعه ای از محصولات متناسب یا بودجه ای که در اختیار او گذاشته می شود از انعطاف نسبی برخوردار می باشد . محصولات مزبور اقلامی هستند که در سطح خاصی از عملکرد انتظار تحقق آن می رود . سطح بالاتر محصول ، از طریق صرفه جویی در استفاده از منابع و یا از طریق تولید بیشتر همراه با کارایی بالاتر و در نظام انگیزشی امکان پذیر است .

مدیر باید در مقابل آنچه از او انتظار پاسخگویی می رود کنترل لازم را داشته باشد . بدین منظور جزئیات شاخص های عملکردی که بر فعالیت های مدیر تاثیر می گذارد و باید مشخص شود

.

شاخص های عملکرد باید در چارچوب اهداف برنامه یا وظایف دستگاه باشد . این اهداف باید مشخص ، تفکیک شده قابل اندازه گیری باشند بدین ترتیب به صورت پلی بین اهداف ، منابع تخصیص یافته (داده ها) و ستاده ها و نتایج تلقی می شود .

ارتقای ابزار مدیریت برای تجهیز اطلاعات به هنگام ، مناسب و کافی

ابزارهای مدیریت نظام بودجه ریزی برمبنای عملکرد دارای سه جنبه اساسی است .

الف- تجدید ساختار نظام حسابداری :

نظام متعارف حسابداری دولت نقدی تعدیل شده است در این نظام تاکید بر هماهنگی و تطبیق اقلام مصوب پرداخت با پرداخت های نقدی واقعی یا آخرین مرحله پرداخت است . این نظام ممکن برای اهداف وزارت امور اقتصادی ودارایی کافی به نظر برسد لیکن برای مقاصد مدیریت بودجه در سطح دستگاههای اجرایی و همچنین برآورد آثار اقتصادی ناشی از بودجه مناسب نیست . در نظام نقدی درآمدها در زمان دریافت مبالغ نقدی و هزینه ها در زمان پرداخت ثبت می گردد . بدین ترتیب در موارد مزبور به دریافت ها یا پرداختهای مهلت دار ، بین انجام فعالیت اقتصادی و ثبت ارقام فاصله ای ایجاد می شود به همین دلیل در نظام پیشرفته بودجه ریزی به ویژه نظام

بودجه ریزی بر مبنای عملکرد نسبت به حرکت از نظام حسابداری نقدی به حسابداری تعهدی تاکید شده است .

مبانی حسابداری دولتی

برای دسته بندی و تقسیم بندی حسابداری به روش های گوناگون دو فاکتور اساسی وجود دارند ، درآمد و هزینه. چگونگی برخورد با این دو فاکتور و زمان شناسایی و ثبت درآمد و هزینه است که مبنای حسابداری را تعیین

می نماید.

1- مبنای نقدی : در حسابداری نقدی ، درآمدها در سال مالی وصول وجوه نقد مربوط و هزینه ها در سال مالی پرداخت وجوه نقد مربوط، به حساب منظور می شوند .

2- مبنای تعهدی : در حسابداری تعهدی، درآمدها به هنگام تحقق (در سال انجام خدمت یا فروش کالا) به حساب منظور می شوند بدون توجه به اینکه وجوه نقد حاصل از فروش کالا یا خدمت در سالهای قبل و بعد دریافت شود و هزینه ها به هنگام تحمل ( در سال دریافت کالاها و خدمات و ایجاد تعهد) به حساب منظور

می گردند اگر چه بهای کالاها و خدمات مزبور در سالهای بعد یا قبل از خرید پرداخت شود . به عبارت دیگر صرف نظر از انجام یا عدم انجام هرگونه دریافت و پرداخت درآمدها در دوره تحقق و هزینه ها در دوره تحمل یا وقوع ثبت می گردد.(داوداقوامی وجعفرباباجانی،1379)

مزایای حسابداری تعهدی

- حسابداری تعهدی برای تعیین بهای تمام شده و هزینه های واقعی اجرای برنامه ها ، عملیات و فعالیتهای دستگاههای اجرایی در قالب اعتبارات مصوب ، ضروری می باشد .

- کنترل دقیق درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و هزینه ها وسایر پرداختهای حسابهای مستقل در صورتی میسر خواهد بود که از مبنای تعهدی استفاده شود .

- مبنای تعهدی اطلاعات کاملتر و جامع تری جهت نظارت بر عملکرد سازمانهای دولتی و ارزیابی آنها در اختیار قوه مقننه ، دولت ، و سایر مراجع قانونی و افراد کشور قرار می دهد .

- حسابداری تعهدی اطلاعات و گزارشهای مالی صحیح تر و دقیق تری جهت برنامه ریزی و تصمیم گیری و اجرای عملیات برنامه ها در اختیار مدیران سازمانهای دولتی قرار می دهد .

- در برخی از حسابهای مستقل و سازمانهای دولتی انتفاعی ، شناخت درآمدها و هزینه های واقعی و تعلق به آنها به دوره مالی و نیز تعیین وضع مالی صحیح در پایان دوره مالی فقط با به کارگیری حسابداری تعهدی مقدور می باشد .

3- مبنای نیمه تعهدی : در حسابداری نیمه تعهدی که ترکیبی از دو مبنای نقدی و تعهدی است ، برای ثبت درآمدها از مبنای نقدی و برای ثبت هزینه ها از مبنای تعهدی استفاده می شود .

4- مبنای تعهدی تعدیل شده : در حسابداری تعهدی تعدیل شده ، شناخت درآمدها در حسابها در دوره مالی انجام می شود که در آن دوره درآمدها «آماده ، در دسترس و قابل اندازه گیری » باشد . منظور از آماده و دردسترس بودن درآمدها قابل وصول بودن آنها در دوره مالی یا مدتی کوتاه بعد از دوره جاری است به ترتیبی که پرداخت بدهیها و تعهدات دوره جاری از محل درآمدهای مذکور میسر باشد . و هزینه ها در دوره وقوع یا تحمل ثبت می شوند .

5- مبنای نقدی تعدیل شده : در حسابداری نقدی تعدیل شده ، ثبت درآمدها در دوره دریافت وجوه نقد و ثبت هزینه ها در دوره پرداخت وجوه نقد بابت تعهدات ایجاد شده صورت می گیرد . بنابراین در حسابداری نقدی تعدیل شده ثبت هزینه ها مستلزم تحقق دو شرط لازم و کافی یعنی ایجاد تعهد و انجام پرداخت است .

در وزارتخانه ها و موسسات دولتی ایران ، درآمدها و هزینه ها با حسابداری نقدی تعدیل شده شناسایی و در حسابها ثبت می شوند . (تعریف هزینه در ماده 23 قانون محاسبات عمومی کشور

علل تبدیل نشدن مبنای حسابداری در دستگاههای دولتی ایران از روش نقدی تعدیل شده به یکی از روشهای تعهدی یا تعهدی تعدیل شده 

- درصد قابل توجهی از هزینه های برنامه ها ، فعالیتها و عملیات موسسات دولتی را هزینه های پرسنلی تشکیل می دهند که ارقام تعهد شده و پرداخت شده آن تقریباً مساویند .

- تبدیل مبنای حسابداری مستلزم وجود منابع مالی فراوان و نیز تخصصهای حسابداری در سطوح بالاست . که موسسات دولتی فاقد آنها هستند .

- تبدیل مبنای حسابداری مستلزم انجام تغییرات و تحولات اساسی در نظام بودجه ریزی به منظور تبدیل بودجه ریزی برنامه ای به بودجه ریزی عملیاتی جهت ایجاد ارتباط میان خدمات ارائه شده توسط سازمانهای دولتی با بهای تمام شده خدمات است .

- تبدیل مبنای حسابداری به تعهدی مستلزم انجام اصلاحات و تعدیلات اساسی در سازمان و روشهای حسابداری دولتی و طبقه بندی حسابهای آن است .

ب کاربرد بیشتر فناوری اطلاعات :

با توجه به گسترش روزافزون حجم و پیچیدگی عملیات مالی دولت ، وجود گزارش های اطلاعات مدیریتی به هنگام برای مدیران مالی امری ضروری است . استقرار نظام طبقه بندی پیشرفته برای تشخیص برنامه به گونه ای که هزینه ها را بتوان به فعالیت های مختلف اختصاص داد، یکی از ابزارهای مدیریت است . هماهنگ نمودن گزارش های مدیریت در این زمینه ها در قالب نظام اطلاعات مالی در غالب کشورهایی که اصلاحات بودجه ای در آنها صورت گرفته ، در اولویت بوده است .

ج تقویت نظام های نظارت داخلی :

قبل از دادن اختیارات بیشتر به دستگاههای اجرایی درخصوص توزیع اعتبارات ، ضروری است از فعالیت آنها درچارچوبی با کارایی بالای مدیریت مالی اطمینان حاصل کرد . یکی از ویژگی های چارچوب مذکور یک نظام کارآمد نظارت داخلی است . بدون چنین نظام نظارتی مدیریت قادر به شناسایی اشتباهات و بی نظمی های جدی نبوده است و کار دستگاههای نظارتی و همچنین حسابرسان خارجی مشکل تر می شود . به طور معمول مشکل نظارت داخلی مرتبط به روش های پرداخت حقوق و دستمزد و سایر خریدهای دستگاههای اجرایی می گردد ، که بخش عمده مخارج آنها را تشکیل می دهد . برای تقویت کیفیت نظارت مدیریت مالی ، حسابرسی داخلی نقش مهم دارد .و تلاشهای مدیریتی لازم برای ارتقای سطح این نظام نباید دست کم گرفته شود .

استفاده از استانداردها

استانداردها جایگاه مهمی در اندازه گیری عملکرد دارند . از استانداردها برای قضاوت درخصوص کیفیت داده ها و محصولات استفاده می شود . برای بسیاری از کالاها و خدمات اطلاع کافی از سطح کیفیت وجود ندارد که استانداردی برای آن تعریف شود . بنابراین بیشتر نظامهای خدماتی سطح خاصی را برای استفاده به عنوان استاندارد مشخص نمی کنند .

البته دو جایگزینی برای استانداردها وجود دارد . اول ، تهیه گزینه های پیش بینی براساس عملکرد گذشته و دوم استفاده از مبانی مقایسه برای دستگاهها یا برنامه های مشابه . درخصوص گزینه های پیش بینی ، می توان عملکرد را با روند گذشته مقایسه کرد و تلاش شود عملکرد بهتر از روند باشد .

از مبانی مقایسه معمولاً در بخش خصوصی به عنوان سطح عملکرد «رقیب » استفاده می شود . در بخش دولتی نیز تجربه موفق بعضی از دستگاههای اجرایی یا برنامه ها در داخل و یا خارج از کشور را می توان به عنوان مبنای مقایسه برای دستگاهها و برنامه های مشابه قرار داد.

فرآیند روش هزینه یابی بر مبنای فعالیت

در تعریف فعالیت باید گفت فرآیند تبدیل و تغییر شکل داده ها به ستانده های مشخص با استفاده از سازو کارهای خاص و در چارچوب قوانین و مقررات موجود است .

هدف کمی فعالیت ، عبارتست از میزان تولید کالا یا خدماتی است که بوسیله دستگاههای اجرایی به مصرف کننده خارجی ارائه می شود .

در ادامه باید گفت فرآیند هزینه یابی برمبنای فعالیت دارای پنج مرحله است .

1- تعیین کردن فعالیت ها و اهداف کمی آنها

در این مرحله باید بین فعالیت و محصول و فرآیند تمایز قایل شد و نیز اینکه هریک از ستانده ها یا محصولات یک واحد اجرایی لزوماً تنها از یک فعالیت حاصل نمی گردد و یا اینکه یک فعالیت ممکن است منجر به تولید چند محصول شود .

مرحله 2- جمع آوری و تعیین هزینه ها :

در این مرحله هزینه تمامی منابع مصرف شده در تولید محصولات فعالیتها باید تعیین شوند بدون چنین شاخصی تصمیمات دستگاه اجرایی و ارزیابی عملکرد آن بر مبنای اطلاعات کامل نخواهد بود . هزینه یابی مانند هزینه های امورمالی و اداری و پشتیبانی هزینه استفاده از دارایی ها و هزینه های پرسنلی طی دوره تولید باید تخمین زده شده و در فرآیند هزینه یابی منظور گردد .

محاسبات مربوط به هزینه ، حتی الامکان باید به روش حسابداری تعهدی که در آن تمامی پرداختها در زمان ایجاد ثبت می گردند انجام گیرد . این روش حسابداری منجر به هزینه هایی می گردد که نیازی به پرداخت نقدی در فرآیند تولید ندارند .

مرحله 3- ردیابی و برقراری ارتباط بین هزینه های مستقیم و فعالیتها :

هزینه های مستقیم ، هزینه هایی هستند که با یک محصول با یک گروه (طبقه) از محصول ارتباط دارند . فرآیند تشخیص یا ردیابی هزینه های مستقیم در زمان ایجاد آنها باید انجام گیرد ، با توجه به ماهیت محصول هزینه های مستقیم می تواند شامل حقوق و دستمزد ، هزینه های مواد و ... باشد .

مرحله 4- ردیابی و برقراری ارتباط بین هزینه های غیر مستقیم و فعالیتها:

هزینه های غیر مستقیم شامل هزینه هایی هستند که مستقیماً در تولید درگیر نمی باشند و نمی توان آنها را به یک محصول مشخص مربوط ساخت .

هزینه های غیر مستقیم شامل هزینه هایی است که بطور سنتی به هزینه های بالا سری (سربار) موسوم هستند و بیشتر جنبه پشتیبانی دارند مانند خدمات مالی و اداری

اساس ردیابی هزینه های غیر مستقیم ، عوامل هزینه هستند مانند سطح زیر بنای دفتر و تعداد پرسنل مثال ساده در این مورد ، تخصیص و توزیع هزینه اجاره ، هزینه نظافت به محصولات مختلف است . عامل هزینه مناسب در این زمینه سهم سطح زیربنای هر گروه کاری به کل سطح زیر بناست .

مرحله 5- جمع هزینه های مستقیم و غیر مستقیم

در این مرحله تمامی هزینه های مستقیم و غیر مستقیم هر محصول با هم جمع می شوند کل هزینه محصول بدست می آید از تقسیم هزینه کل بر تعداد محصول ، بهای تمام شده هر واحد محصول بدست می آید .

نظام آمارهای مالی دولت (GFS):

برای رسیدن به اهداف نظام آمارهای مالی دولت (GFS) انجام برخی اصلاحات ضروری است که به دو مرحله تقسیم می شود:

الف) اهداف کوتاه مدت

- تغییر در ساختار بودجه

- اصلاح در روش برآورد درآمدها و هزینه ها

- اصلاح در نظام مدیریت اطلاعات بودجه ای

- اصلاح نظام طبقه بندی و شفاف سازی درآمدها و هزینه ها

ب) اهداف بلند مدت

- اصلاح در ساختار حسابداری

- اصلاح روشهای بودجه ای

- اصلاح نظارت بودجه ای

اصلاحات کوتاه مدت

1) تغییر در ترکیب ساختار بودجه

2) اصلاح در روشهای برآورد درآمدها و هزینه ها

3) اصلاح در نظام مدیریت اطلاعات بودجه ای

اصلاحات بلند مدت

1) اصلاح در ساختار حسابداری :

استفاده از روش حسابداری بر مبنای تعهدی تعدیل شده به جای روش حسابداری بر مبنای نقدی تعدیل شده

2) اصلاح روشهای بودجه ای :

استفاده از بودجه ریزی عملیاتی و سیستم PPBS باید مورد توجه نهاد برنامه ریزی کشور قرار گیرد

3) اصلاح نظارت بودجه ای ( شفاف سازی )

اصول شفاف سازی بودجه:

اصل اول شفافیت وظایف و مسوولیتها

اصل دوم - دسترسی عموم به اطلاعات

اصل سوم استفاده از استاندارد های بین المللی حسابداری و آماری برای گزارش عملکرد دولت

اصل چهارم تضمین بی طرفانه و یکپارچگی

نظام بودجه ریزی در ایران

از سال 1378 بحث اصلاح نظام بودجه ریزی در سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور با جدیت بیشتری دنبال شده است . با اقدامهای اولیه ای که صورت گرفت براساس مصوبه ستاد اقتصادی دولت قرار شد . این اصلاح در دو مرحله انجام گیرد ، مرحله اول ناظر بر اصلاحات کوتاه مدت و شکلی بود که در قالب اصلاح نظام طبقه بندی ، کاهش تعداد تبصره ها و تهیه و تصویب قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ، کاهش تعداد دستگاهها و ردیف های بودجه ، تغییر شکل ارائه بودجه شرکت های دولتی و سرانجام اصلاح نظام اطلاعاتی بودجه به انجام رسید . در مرحله دوم قرار بود اصلاحات ماهوی در نظام بودجه ریزی به عمل آید . که یکی از مهم ترین بخش های آن به کارگیری نظام بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد (بودجه ریزی عملیاتی) بود .

استقرار نظام بودجه ریزی عملیاتی در سه مرحله الف ) شفاف سازی ب) ارتقای بهره وری ج) افزایش اثربخشی صورت می گیرد که مرحله اول آن از سال 1385 به اجرا گذارده شده است . (محمد حسین آبادی وعلیرضانجارصراف،1386

الزامات قانونی اجرای نظام بودجه ریزی برمبنای عملکرد ماده 138 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی اشعار می دارد :

«سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور موظف است با همکاری دستگاههای ذیربط به منظور اصلاح نظام بودجه ریزی از روش موجود به روش هدفمند و عملیاتی و به صورت قیمت تمام شده خدمات ، اقدامات ذیل را حداکثر تا پایان سال دوم برنامه چهارم انجام دهند :

الف شناسایی و احصای فعالیت و خدماتی که دستگاههای اجرایی ارائه می نمایند .

ب تعیین قیمت تمام شده فعالیتها و خدمات ، متناسب با کیفیت و محل جغرافیایی مشخص .

ج تنظیم لایحه بودجه سالانه براساس حجم فعالیتها و خدمات و قیمت تمام شده آن .

د تخصیص اعتبارات براساس عملکرد و نتایج حاصل از فعالیتها و متناسب باقیمت تمام شده آن .

تبصره 1- به منظور تحقق رویکرد فوق و همچنین تسریع در تغییر نظام بودجه ریزی کشور و تقویت نظام برنامه ریزی و نظارت ، سازمان مذکور موظف است ضمن اصلاح ساختار سازمان ، مدیریت نیروی انسانی ، روشها و فناوری اداری خود ، ترتیبی اتخاذ نماید تا با سازمانی کوچک ، منعطف ، کارا و اثربخش و به کارگیری نخبگان و اندیشمندان امکان انجام وظایف محوله به طور مطلوب و بهینه فراهم گردد

.

تبصره 2- سازمان فوق الذکر و وزارت امور اقتصادی و دارایی نسبت به تهیه لوایح لازم برای اصلاح قوانین و مقررات مالی ، اداری و استخدامی و بودجه ریزی کشور اقدام نماید به نحوی که نظام موجود تبدیل به نظام کنترل نتیجه و محصول گردد :

ﻫ - آیین نامه اجرایی این ماده به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور به تصویب هیئت وزیران می رسد در ماده 144 قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی چنین آمده است :

 

کلیه دستگاههای اجرایی موظفند ، به منظور افزایش کارایی و بهره وری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول به جای کنترل مراحل انجام کار و اعطای اختیارات لازم به مدیران برای اداره واحدهای تحت سرپرستی خود به صورت مستقل و هدفمند نمودن تخصیص منابع ، براساس دستورالعمل مشترک سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی ، قیمت تمام شده آن دسته از فعالیتها و خدماتی که قابلیت تعیین قیمت تمام شده را دارند (از قبیل واحدهای آموزشی ، پژوهشی و بهداشتی ، درمانی ، خدماتی و اداری) ، براساس کمیت و کیفیت محل جغرافیایی مشخص و پس از تایید سازمان مدیریت وبرنامه ریزی کشور یا استان و با اعطای اختیارات لازم به مدیران ذیربط اجرا نمایند .

به دستگاههایی که براساس ضوابط این ماده خدمات خود را ارائه می نمایند اجازه داده می شود ، حسب نیاز نسبت به جابجایی فصول و برنامه های اعتبارات هزینه اقدام و مابه التفاوت هزینه های قبلی فعالیت با قیمت تمام شده را صرف ارتقای کیفی خدمات ، تجهیز سازمان و پرداخت پاداش به کارکنان و مدیران واحدهای ذیربط نمایند . اعتباراتی که براساس قیمت تمام شده در چارچوب بودجه سنواتی در اختیار واحدها قرار می گیرد ، کمک تلقی شده پس از پرداخت به هزینه قطعی منظور می گردد .

شرح وظایف کلی دولت در اجرای نظام بودجه ریزی برمبنای عملکرد

1- انجام مطالعات تطبیقی

2- اصلاح نظام حسابداری

3- تعیین استانداردهای برآورد هزینه تمام شده

4- بررسی قوانین و مقررات مالی و محاسباتی

5- اصلاح نظام نظارت و ارزشیابی

6- آموزش و اشاعه فرهنگ بودجه ریزی برمبنای عملکرد

چالشهای موجود در اجرای نظام بودجه ریزی بر مبنای عملکرد

1- ناتوانی سیستم حسابداری نقدی تعدیل شده در تعیین بهای تمام شده محصولات و عدم تعریف سرفصلهای موردنیاز جهت اجرای سیستم حسابداری تعهدی توسط مراجع مربوطه .

2- نبود فرهنگ تغییر در نظام مدیریت دولتی ایران

3- ناتوانی سیستم نظارت و حسابرسی فعلی و نیاز به تدوین حسابرسی عملیاتی جهت نظارت در مراحل اجرای بودجه ریزی عملیاتی

4- وجود قوانین مغایر با سیستم بودجه ریزی عملیاتی و لزوم اصلاح قوانین

5- فقدان ضمانت اجرایی قوانین و دستورالعمل های موضوعه

6- فقدان فرهنگ پاسخگویی در سیستم مدیریت دولتی ( با وجود پیش بینی دستگاههای نظارتی متعدد) و پایین بودن کیفیت نظارت فعلی

7- ناتوانی مراجع مربوطه در تعیین و ایجاد و نهادینه کردن مولفه های اجرایی بودجه ریزی عملیاتی

8- کمیت ناپذیر بودن برخی از فعالیت ها

9- گستردگی فعالیتها و ناتوانی نیروهای موجود جهت محاسبه قیمت تمام شده محصولات

10- بودجه ریزی عملیاتی خرد نگر بوده و محو در فعالیتها و عملیات اجرای کار می شود و امکان غفلت از موضوعات کلان وجود دارد .

11- فقدان ارتباط بین مدیران بخش دولتی و اساتید دانشگاهها و متخصصان بخش خصوصی .

12- مشخص نبودن مرجع و مقام پاسخگو در ارتباط با فعالیتهای مالی موجود در هر دستگاه اجرایی .

نتیجه

نظام های بودجه ریزی در هر مرحله از تکوین خود برای رفع نیازهای جدیدی ظهور و بروز یافته اند بنابراین کشور ما نیز ابتدا باید هدف از تغییر نظام بودجه ریزی را شفاف و روشن سازد و بداند به دنبال رفع چه نیازی اقدام به تغییر نظام بودجه خود می کند تا با تعهد به الزامات نظام موردنظر به موفقیت مطلوب دست یابد . همچنین باید دانست که ساختار برنامه ای مطلوب ، پایه و اساس اصلاحات بودجه ای در جهت رویکرد بودجه ریزی عملیاتی است .

اجرای بودجه ریزی عملیاتی باعث افزایش کارایی و اثربخشی مدیریت مخارج عمومی درست و صرفه جویی در منابع می گردد.

بیش از 100 کشور جهان از تجربه بودجه ریزی عملیاتی استفاده کرده اند و گزارش هایی مثبتی از صرفه جویی در هزینه تاکنون ارائه داده اند . آمریکا تا 3 درصد صرفه جویی ، کانادا 6/4 درصد و کشورهای در حال توسعه تا 20 درصد صرفه جویی در سالهای اول اجرای بودجه ریزی عملیاتی گزارش کرده اند در کشور ما ضرورت اجرای بودجه ریزی عملیاتی بخصوص به منظور جلوگیری از باب چانه زنی سیاسی و دستگاهی در بودجه ریزی کلان کشور ضروری به نظر می رسد . البته مقدمه اجرای بودجه ریزی عملیاتی داشتن زیر ساختهای نرم افزاری و سخت افزاری همانند آموزش نیروی متخصص و ایجاد عزم ملی برای استقرار این نظام و اجرای مواد 138 و 144 قانون برنامه چهارم است .

فهرست منابع

1. آذر عادل، بودجه ریزی عملیاتی، روزنامه همشهری 22 فروردین 1386.

2. اقوامی داود و باباجانی جعفر، اصول وکاربرد حسابداری در سازمانهای دولتی و غیر انتفاعی، انتشارات سمت-1379.

3. انصاری عبدالمهدی و زینالی مهدی، سیستم بودجه بندی بر مبنای عملکرد، مجله حسابدار، شماره203.

4. حسین آبادی محمد و نجارصراف علیرضا، مدل جامع نظام بودجه ریزی عملیاتی، انتشارات مرکزآموزش وتحقیقات صنعتی ایران، 1386.

5. حسین آبادی محمد، نجارصراف علیرضا، مسیر بودجه ریزی عملیاتی نوین، مجله برنامه و بودجه.

6. کردبچه محمد، بودجه ریزی برمبنای عملکرد، مجله برنامه و بودجه، 1385.

7. کردبچه محمد ، بودجه عملیاتی چیست ؟، روزنامه همشهری 27 و 28 شهریور 1384.

8. بودجه ریزی درایران مسائل و چالشها، دفتر مطالعات برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی.

9. نظام آمارهای مالی دولت، دفتر مطالعات برنامه وبودجه مجلس شورای اسلامی.